A. Latar Belakang
Perkembangan dana pensiun di Indonesia memiliki potensi yang sangat besar untuk menjadi sumber utama pembiayaan jangka panjang. Hal ini terjadi sebagaimana halnya di banyak negara. Sebagian besar dana pada industri dana pensiun umumnya bersumber dari program wajib (pilar ke-2 jaminan sosial masyarakat). Demikian juga halnya di Indonesia dimana dana kelolaan terbesar adalah aset Dana Jaminan Sosial (DJS) Jaminan Hari Tua (JHT) dan Jaminan Pensiun (JP) di BPJS Ketenagakerjaan. Tata kelola investasi pada dana pensiun publik seperti JHT dan JP memiliki peranan yang penting dalam memberikan kesejahteraan yang lebih baik pada peserta di hari tua nanti dan dalam mendukung percepatan tersedianya sumber pembiayaan jangka panjang.
Dalam pengelolaan dana program JHT dan JP, terdapat permasalahan asset-liability mismatch dalam penempatan dana kelolaan program JHT dan JP pada instrumen investasi yang ada. BPJS Ketenagakerjaan saat ini lebih banyak menempatkan aset dana kelolaan pada instrument investasi dengan tenor yang lebih pendek. Hal ini bertentangan dengan filosofi program JHT dan JP yaitu investasi jangka panjang untuk memenuhi kebutuhan pendanaan/pembayaran dana pensiun di masa yang akan datang. Sebagai tambahan, terdapat tren peningkatan iuran peserta JHT dalam kurun waktu 6 tahun terakhir. Namun demikian, pengajuan klaim atas program JHT sepanjang kurun waktu 6 tahun terakhir juga menunjukkan tren yang terus meningkat. Hal ini sebagai akibat dari dibukanya keran pengajuan klaim dana JHT apabila mengundurkan diri dari pekerjaan yang bertentangan dengan amanat UU SJSN.
Apabila kita melihat lagi proyeksi ketergantungan penduduk usia tua di Indonesia pada kurun waktu 25 tahun mendatang, dapat dilihat bahwa akan terjadi peningkatan ketergantungan penduduk usia tua yang cukup signifikan. Hal ini berakibat pada meningkatnya dana yang dibutuhkan untuk menutupi kebutuhan dasar bagi para penduduk usia tua yang sudah tidak produktif tersebut. Dana pensiun menjadi salah satu alternatif untuk mencukupi kebutuhan dana bagi para penduduk usia tua tersebut. Apabila dibandingkan dengan total PDB, total dana kelolaan keseluruhan industri dana pensiun mengalami pertumbuhan yang cukup signifikan selama kurun waktu 4 tahun terakhir. Namun demikian, total dana kelolaan keseluruhan industri dana pensiun per Desember 2018 hanya mencapai 5,63% dari total PDB. Hal ini menunjukkan kontribusi dana pensiun secara keseluruhan ke pasar keuangan masih cukup rendah. Di sisi lain, pertumbuhan dana pensiun program wajib masih cukup tinggi. Hal ini ditandai dengan pertumbuhan dana pensiun yang dikelola oleh BPJS Ketenagakerjaan melalui program JP dan JHT yang mengalami pertumbuhan rata-rata sebesar 20% sepanjang tahun 2015 sampai dengan tahun 2018. Indikasi awal yang diperoleh dalam kajian ini yaitu masih terdapat cukup banyak ruang perbaikan pada tata kelola investasi DJS JHT dan JP guna mencapai tujuan peningkatan imbal hasil yang lebih optimal bagi para peserta program.
B. Rumusan Masalah
Semakin meningkatnya ketergantungan penduduk usia tua yang cukup signifikan menunjukkan bahwa Indonesia mulai menghadapi population aging. Hal tersebut tentu saja menjadi salah satu tantangan Pemerintah untuk menyediakan dana yang cukup agar dapat memberikan kebutuhan manfaat dasar melalui program pensiun yang layak bagi para penduduk usia tua yang sudah tidak produktif bekerja. Mengingat pentingnya penyediaan program pensiun, pengelolaan aset yang optimal menjadi hal yang sangat penting. Pengelolaan aset yang optimal akan memberikan manfaat yang relatif jauh lebih baik bagi peserta, mempercepat akumulasi dana jangka panjang yang dapat dimanfaatkan sebagai alternatif pembiayaan, dan akan memberikan dukungan yang signifikan pada pasar keuangan dalam hal penambahan likuiditas dan peningkatan kedalaman pasar.
Dengan melihat kondisi pengelolaan aset dana pensiun di Indonesia saat ini, terdapat cukup banyak ruang untuk melakukan penyesuaian dan perbaikan. Demikian juga halnya dengan pengelolaan dana pensiun terutama pada program JHT dan JP yang sampai saat ini dirasa kurang optimal. Imbal hasil bersih yang didapatkan JHT dan JP relatif belum kompetitif dibandingkan peers dalam negeri terlebih peers luar negeri. Pengelolaan menggunakan active strategy dengan biaya operasional yang relatif tinggi hanya memberikan imbal hasil yang relatif sama dengan imbal hasil yang diberikan oleh passive manager.
Terdapat 3 aspek yang akan dibahas dalam kajian ini guna mendalami kurang optimalnya pengelolaan dana JHT dan JP. Pertama, bagaimana tata kelola BPJS Ketenagakerjaan dalam menjalankan proses bisnis pengelolaan dana program JHT dan JP. Kedua, kebijakan investasi yang diterapkan BPJS Ketenagakerjaan dalam mengembangkan dana JHT dan JP. Ketiga, bagaimana proses pelaksanaan akuntabilitas dari pengelolaan program JHT dan JP.
C. Tujuan Penelitian
Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis pelaksanaan tata kelola manajemen BPJS Ketenagakerjaan terkait dengan kebijakan investasi maupun akuntabilitas terutama untuk program JHT dan JP. Hal ini dirasa perlu dilakukan untuk memberikan masukan dalam perumusan kebijakan yang dapat mengoptimalkan fungsi program JHT dan JP di masa yang akan datang dalam rangka mencapai tujuan utama program JHT dan JP yaitu memaksimalkan dana kelolaan demi kepentingan para pekerja sebagai peserta program.
D. Kesimpulan
Berkenaan dengan struktur tata kelola, terdapat beberapa hal yang perlu menjadi perhatian. Dalam UU Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS (UU BPJS), penyelenggaraan kegiatan BPJS dilakukan oleh Dewan Direksi. Di dalam UU BPJS dinyatakan secara tegas bahwa Direksi berasal dari unsur profesional yang diangkat dan diberhentikan langsung oleh Presiden. Praktik seperti ini relatif umum terjadi di banyak negara. Di sisi lain, kebijakan investasi berupa strategic asset allocation (SAA) dan tactical asset allocation (TAA) mengacu kepada Peraturan Pemerintah yang mengatur tentang pengelolaan aset JHT dan JP. SAA dan TAA ditetapkan dan dilaksanakan oleh Dewan Direksi. Mengingat SAA dan TAA memuat tolok ukur imbal hasil investasi, maka praktik seperti ini memiliki potensi terjadinya konflik kepentingan. Terdapat kemungkinan konflik kepentingan dimana pihak yang menetapkan kebijakan dan target adalah pihak yang sama dengan yang melaksanakan kebijakan dan target tersebut. Hal ini dapat berdampak pada penetapan kebijakan maupun target yang tidak dapat berjalan secara optimal. Pada akhirnya, penatapan kebijakan dan target yang tidak optimal akan berakibat pada tidak optimalnya imbal hasil yang diterima oleh para peserta program JHT dan JP.
Di sisi lain, terdapat beberapa hal-hal yang patut untuk dijadikan catatan dalam kebijakan investasi BPJS Ketenagakerjaan. SAA dan TAA aset JHT dan JP belum secara tegas menyatakan berapa target imbal hasil, toleransi risiko, dan investment horizon yang harus dicapai oleh Komite Investasi. Di dalam SAA, BPJS telah menetapkan suatu tolok ukur imbal hasil untuk setiap kelas aset. Namun demikian, BPJS tidak menetapkan tolok ukur imbal hasil aset JHT dan JP. Hal ini menyebabkan pengelolaan aset JHT dan JP tidak optimal karena tidak terdapat target yang jelas dan terukur.
Selain itu, aset JHT dan JP saat ini sebagian besar diinvestasikan pada instrumen jangka pendek. Hal ini tidak sesuai dengan karakteristik program yang memiliki durasi panjang sehingga terjadi asset-liability mismatch. Beberapa hal yang menyebabkan asset-liability mismatch antara lain sebagai berikut.
1) Pengukuran kinerja manajemen yang dilakukan berdasarkan kinerja satu tahun terakhir saja. Hal ini menyebabkan manajemen hanya fokus pada pencapaian target jangka pendek. Di sisi lain, program JHT dan JP merupakan program jangka panjang yang membutuhkan kebijakan dengan karakter yang berbeda dengan fokus manajemen saat ini.
2) Penarikan dana JHT yang relatif dini. Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2015 dan Peraturan Menteri Ketenagakerjaan Nomor 19 Tahun 2015 memperkenankan peserta yang mengundurkan diri (resign) untuk menarik dana JHT seketika. Hal ini bertentangan dengan UU Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (UU SJSN) yang mensyaratkan minimal masa iur sepuluh tahun untuk dapat mengambil sebagian dana JHT. Di sisi lain, tujuan program JHT adalah untuk memberikan kepastian penghasilan di masa pensiun. Dengan adanya praktek penarikan dini, tujuan jangka panjang program JHT menjadi tidak tercapai baik dari sisi tujuan investasi jangka panjang perusahaan maupun tujuan untuk memberikan penghasilan di masa pensiun bagi para peserta program.
3) Peraturan Otoritas Jasa Keuangan yang mewajibkan BPJS Ketenagakerjaan untuk mengalokasikan aset pada instrumen investasi Surat Berharga Negara (SBN) dalam batas tertentu tanpa mempertimbangkan karakter dan durasi liabilitas program. Hal ini menyebabkan sebagian porsi dana kelolaan investasi tidak memberikan hasil optimal, dikarenakan hal-hal sebagai berikut.
Sebagai tambahan, sampai dengan saat ini, BPJS Ketenagakerjaan belum pernah melakukan cut-loss. Hal ini didasari oleh kekhawatiran manajemen bahwa praktek cut-loss tersebut akan dianggap merugikan keuangan negara. Kebijakan cut-loss sebenarnya biasa dilakukan untuk menghindari potensi kerugian yang lebih besar.
Catatan lain, aset JHT dan JP saat ini cukup banyak ditempatkan di instrumen investasi dengan tujuan untuk dijual pada saat jatuh tempo/hold to maturity (HTM). Kondisi ini menyebabkan banyak instrumen yang idle dan berpotensi mengurangi likuiditas pasar keuangan di Indonesia. Potensi instrumen yang idle ini dikhawatirkan semakin besar mengingat pertumbuhan aset JHT dan JP lebih besar apabila dibandingkan dengan pertumbuhan pasar keuangan di Indonesia.
Dari sisi akuntabilitas, perhitungan tingkat pengembangan JHT relatif membingungkan dan sulit dimengerti oleh peserta. Secara umum, tingkat pengembangan JHT ditetapkan secara tahunan setiap tanggal 31 Desember tahun berjalan dan didistribusikan kepada peserta JHT yang belum melakukan klaim. Penetapan tingkat pengembangan JHT juga dilakukan secara bulanan, yaitu sebelum tanggal 20 bulan berjalan. Namun demikian, penetapan bulanan tersebut hanya berlaku bagi peserta yang akan mengambil dana JHT pada tanggal 20 bulan berjalan sampai dengan tanggal 19 bulan berikutnya. Selain itu, tingkat pengembangan yang didistribusikan kepada peserta JHT hanya pengembangan yang direalisasikan (realized). Tingkat hasil pengembangan yang dilaporkan kepada publik dan pemangku kepentingan juga menggunakan metode yang sama (realized). Praktik yang lazim digunakan pada institusi sejenis di banyak negara, perhitungan tingkat pengembangan JHT menggunakan metode mark to market valuation. Metode yang sama juga digunakan untuk menghitung tingkat hasil pengembangan yang dilaporkan kepada publik dan pemangku kepentingan. Perbedaan metode perhitungan ini mengakibatkan kinerja BPJS Ketenagakerjaan kurang akurat dan tidak dapat diperbandingkan dengan institusi sejenis di negara lain. Sebagai tambahan, terdapat potensi keterbatasan informasi yang disampaikan kepada peserta. Metode yang digunakan oleh BPJS Ketenagakerjaan dinilai kurang transparan. Banyak peserta yang belum mengetahui hal-hal sebagaimana tersebut di atas. Selain itu, informasi mengenai penempatan aset (bukan sekedar proporsi kelas aset), dan pertanggungjawaban penggunaan dana operasional, khususnya tingkat remunerasi juga tidak dapat diakses secara transparan oleh para peserta program.
Dari hasil konfirmasi dengan para pejabat BPJS Ketenagakerjaan, diperoleh alasan utama mengapa hal-hal tersebut di atas dapat terjadi. Ketentuan dalam penjelasan Pasal 37 Ayat (2) UU SJSN yang menyatakan Pemerintah menjamin tingkat pengembangan JHT sebesar suku bunga deposito bank Pemerintah dalam jangka waktu satu tahun. BPJS mengartikan penjelasan pasal ini dengan membandingkan setiap tahun performa investasi dengan tingkat pengembangan minimal. Pemahaman ini berpotensi besar menjadikan tingkat pengembangan yang diterima peserta tidak optimal.
E. Rekomendasi
Dari kesimpulan di atas, kajian ini merekomendasikan beberapa poin, diantaranya sebagai berikut.
1. Terkait dengan struktur tata kelola, Pemerintah perlu menerapkan struktur yang lebih sesuai dengan standar tata kelola yang baik. SAA dan TAA JHT dan JP harus disusun oleh pihak yang berbeda dengan yang melaksanakan SAA dan TAA tersebut. Sebagai pembanding, praktik penyusunan SAA dan TAA di beberapa negara dilakukan oleh suatu komite investasi yang beranggotakan para profesional dan independen.
2. Terkait dengan kebijakan investasi, beberapa perbaikan yang dapat dilakukan adalah sebagai berikut.
a) Menetapkan target imbal hasil yang lebih mengikat.
b) Melakukan perubahan pengukuran kinerja tahunan manajemen (yang semula hanya berdasarkan kinerja 1 tahun terakhir) berdasarkan rata-rata kinerja untuk periode yang lebih panjang. Secara best practices, pengukuran kinerja manajemen dapat dilakukan tahunan berdasarkan rata-rata kinerja 3 – 5 tahun terakhir.
c) Melakukan penyesuaian atas pelaksanaan ketentuan POJK yang terkait dengan minimal penempatan investasi DJS pada SBN, antara lain dengan penyamaan persepsi atas aturan minimal kepemilikan SBN diantara pemerintah dan OJK selaku regulator, BPJS Ketenagakerjaan selaku operator, dan auditor.
d) Membuka ruang untuk menambah penyediaan instrumen investasi jangka panjang dan opsi penempatan investasi di luar negeri. Hal ini perlu dilakukan untuk menyerap kebutuhan penyediaan instrumen investasi dengan tenor jangka panjang (lebih dari 30 tahun) dan diversifikasi portofolio investasi.
e) Meminimalisir penarikan dana JHT dengan opsi sebagai berikut.
1) Mengharmonisasi peraturan pelaksanaan dengan ketentuan dalam UU SJSN, yaitu mensyaratkan minimal masa iur 10 tahun untuk dapat mengambil sebagian sebagian dana JHT.
2) Menerapkan ketentuan sebagaimana yang dilakukan oleh Employment Provident Fund (EPF) Malaysia. EPF melakukan praktik pembagian iuran dan akumulasinya ke dalam dua akun yang berbeda. Akun pertama dengan porsi 70% hanya dapat diakses ketika mencapai usia pensiun. Akun kedua dengan porsi 30% dapat diakses kapan saja namun terbatas untuk kebutuhan terkait kesehatan, pendidikan, perumahan, dan kegiatan keagamaan.
f) Menerapkan strategi alternatif, diantaranya mengembangkan sebagian aset dengan cara passive strategy, menyediakan pilihan portofolio yang sesuai dengan masa kerja (life-cycle fund), dan menyediakan portofolio syariah.
g) Membuat pengaturan mengenai kebijakan cut loss. Kebijakan cut loss merupakan suatu kegiatan yang biasa dilakukan dan diperlukan untuk meningkatkan potensi imbal hasil pada bisnis model JHT dan JP.
h) Lebih mengoptimalkan instrumen investasi yang idle dengan melakukan kegiatan seperti repurchase agreement dan securities lending.
3. Terkait dengan akuntabilitas, beberapa perbaikan dapat dilakukan sebagai berikut.
a) Menyederhanakan perhitungan tingkat pengembangan dengan penerapan metode mark to market valuation dan mendistribusikan total imbal hasil (return).
b) Alternatif lain dalam pendistribusian imbal hasil dapat dilakukan dengan cara membentuk suatu cadangan (reserves), yaitu menyimpan sebagian dari imbal hasil ketika total return tinggi, dan membagi sebagian dari reserves ketika total return rendah.
c) Perlunya menyediakan laporan yang transparan kepada publik mengenai penempatan aset dan pertanggungjawaban penggunaan dana operasional.
d) Perlunya penegasan pemahaman atas cara perhitungan tingkat jaminan imbal hasil JHT yang lebih menguntungkan peserta.